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Vincolo di inedificabilità della fascia di rispetto stradale

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Urbanistica ed Edilizia

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV, sentenza 27 settembre 2012, n. 5113 (Pres. Numerico, Est. Realfonzo)


Conferma T.A.R. Toscana, Sez. III, 02 marzo 2011, n. 417


Sommario:
abstract
massime estratte dalla sentenza
sentenza per esteso

abstract


Il Consiglio di Stato precisa sulla natura del vincolo di inedificabilità della "fascia di rispetto stradale" e sulla rilevanza ai fini del ristoro del proprietario della edificabilità “di fatto” in presenza di un vincolo conformativo.

massime estratte dalla sentenza

1. sulla natura del vincolo di inedificabilità della "fascia di rispetto stradale"
Il vincolo di inedificabilità della "fascia di rispetto stradale", che è una tipica espressione dell’attività pianificatoria della p.a. nei riguardi di una generalità di beni e di soggetti, non ha natura espropriativa, ma unicamente conformativa, perché ha il solo effetto di imporre alla proprietà l’obbligo di conformarsi alla destinazione impressa al suolo in funzione di salvaguardia della programmazione urbanistica, indipendentemente dall’eventuale instaurazione di procedure espropriative.

2. sulla rilevanza ai fini del ristoro del proprietario della edificabilità “di fatto” in presenza di un vincolo conformativo
Deve concordarsi con la Cassazione che, in presenza di un vincolo conformativo previsto dalla legge (quale è la fascia di rispetto), non sono predicabili riferimenti di effettualità edificatoria “di fatto”, ma, ai fini del ristoro del proprietario inciso, rileva solo la distinzione tra aree edificabili “di diritto” ed aree “giuridicamente” non edificabili.

sentenza per esteso

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale #### del 2011,

proposto da:


Tizio, rappresentato e difeso dall’avv. Guido Giovannelli, con domicilio eletto presso omissis in Roma, corso omissis;

Caio, rappresentato e difeso dall’avv. Guido Giovannelli, con domicilio eletto presso omissis in Roma, corso omissis;

contro

Comune di Alfa, rappresentato e difeso dall’avv. Alberto Bianchi, con domicilio eletto presso omissis in Roma, via omissis;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. TOSCANA - FIRENZE: SEZIONE III n. 00417/2011, resa tra le parti, concernente esecuzione sentenza n. 417/11 TAR Toscana Sezione Terza - determinazione somma a titolo di risarcimento danni per esproprio.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di
Alfa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2012 il Cons. Umberto Realfonzo e uditi per le parti gli avvocati Lorenzo Lentini in sostituzione di Guido Giovannelli e Marco Selvaggi su delega di Alberto Bianchi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con una prima sentenza n. 396 del 12 febbraio 2010, passata in giudicato, il TAR ha accolto, in parte, l’impugnativa degli odierni appellanti; di conseguenza: - ha annullato il decreto di esproprio di un loro terreno di mq. 31.666, occupati d’urgenza dal Comune di Alfa in data 14/6/2001 per la costruzione del 2° lotto della strada Firenze (Perfetti Ricasoli) - Prato (Mezzana); -- ha condannato il Comune a risarcire i danni, ai sensi dell’art. 35 del d.lgs. n. 80/1998, sulla base del valore venale stimato in relazione alla disciplina urbanistica vigente alla data del 25 settembre 2003 ed alla quotazione di mercato di analoghi terreni esistenti in zona.

L’amministrazione, in dichiarata esecuzione della predetta decisione, aveva offerto agli interessati un importo risarcitorio ritenuto dagli appellanti incongruo ed elusivo del giudicato.

Con il presente gravame gli appellanti, che erano insorti innanzi al TAR avverso le predette determinazioni dell’amministrazione, chiedono:

I. l’annullamento della sentenza per l’ottemperanza n. 417/2011 del TAR Toscana, con cui è stato respinto il ricorso diretto all’esatta ottemperanza della predetta sentenza n. 396/2010;

II. l’annullamento o comunque la declaratoria di nullità, di tutti i provvedimenti elusivi del giudicato ed in particolare: a) della nota del 20.5.2010 del Dirigente del Comune di
Alfa, di offerta del risarcimento e dell’allegata perizia di stima redatta dall’Ing. omissis; b) della nota del 16.8.2010, di conferma della somma di cui alla sopra;

III. la condanna del Comune di
Alfa al pagamento in loro favore della somma di € 7.000.000,00 o della diversa somma, maggiore o minore, ritenuta di giustizia previa eventuale C.T.U. tecnico – estimativa, oltre agli accessori nella misura derivante dall’applicazione del criterio stabilito con la citata sentenza n. 396/2010.

L’appello denuncia l’erroneità della quantificazione del risarcimento dei danni sotto quattro rubriche di gravame.

Il Comune di
Alfa si è ritualmente costituito in giudizio con un’analitica memoria difensiva.

Con memoria per l’udienza pubblica gli appellanti hanno sottolineato come la sentenza della Corte d’appello di Firenze invocata dal Comune, peraltro concernente altre proprietà, è stata poi revocata da una successiva decisione della medesima Corte d’appello n. 148/2012, e hanno insistito sulle proprie domande.

Con memoria di replica il Comune ha analiticamente contestato le censure di controparte ed ha concluso per il rigetto dell’appello.

Chiamata ala camera di consiglio di discussione, la causa, uditi i patrocinatori delle parti, è stata ritenuta in decisione.

DIRITTO

___ 1.§. Per ragioni di economia espositiva le quattro rubriche di gravame, afferendo ad un unico nucleo sostanziale di censura possono e devono essere confutate unitariamente.

___ 1.§.1. Per gli appellanti la sentenza del TAR sarebbe erronea:

-- nella parte in cui si sarebbe "appiattita" sulla giurisprudenza, ritenuta criticabile, della Cassazione che ha affermato la natura conformativa e non espropriativa delle previsioni dei piani urbanistici generali;

-- laddove, anche ammettendo la natura espropriativa delle prescrizioni, comunque sostiene che la determinazione del risarcimento del danno avrebbe dovuto essere riferita alla potenzialità edificatoria delle aree limitrofe al cui servizio la destinazione a strada è concepita.

L’articolo 32, comma primo, del d.p.r. n. 327/2001 e l’articolo 9, 1° comma del citato d.p.r. non solo confermerebbero che la distinzione tra vincoli espropriativi e vincoli di diverso tipo avrebbe rilievo solo a fini indennitari e non risarcitori, ma indurrebbero ad attrarre alla prima tipologia tutti i vincoli, connessi alla previsione della realizzazione dell’opera pubblica, i quali, determinando un totale svuotamento del diritto dominicale del privato, precluderebbero in radice l’edificazione sia di opere private che di quelle di pubblica utilità.

In conseguenza, dato che nel caso la previsione urbanistica precludeva l’iniziativa privata (la destinazione urbanistica ad asse viario non avrebbe potuto essere realizzata, infatti, dai privati), ci si sarebbe trovati in presenza di un vincolo di natura espropriativa e non conformativa.

Il corrispettivo spettante al proprietario per l’ablazione di un suolo avrebbe dovuto tener conto delle potenzialità edificatoria delle aree limitrofe al cui servizio la destinazione pubblicistica era ed è concepita.

Il valore nominale dei beni occupati senza titolo avrebbe quindi dovuto essere commisurato con riguardo alle destinazioni urbanistiche dei terreni di proprietà degli appellanti ed alle caratteristiche di particolare prego dell’area, di fatti confinante con una zona industriale e produttiva di notevole valore per la sua nevralgica localizzazione strategica a confine dei comuni di Prato e di Calenzano (come chiarito anche dalla perizia dello stesso tecnico dal comune). Pertanto erroneamente il Comune avrebbe considerato il loro valore agricolo in ragione della loro presunta appartenenza ad una zona non edificabile.

___ 1.§.2. Illegittimamente si sarebbe perciò affermata la spettanza del risarcimento del danno da occupazione legittima con riferimento al valore agricolo medio (VAM), ignorando la radicale diversità strutturale e funzionale delle obbligazioni risarcitorie rispetto a quelle indennitarie (Cass. civile sezione prima 10 novembre 2007 n. 21143; Corte Costituzionale 21 novembre 1996 n. 369; Corte Europea dei diritti dell’uomo sezione II, 30 ottobre 2003). Una volta dichiarata l’illegittimità della procedura espropriativa ed accertato il diritto al risarcimento del danno, il valore agricolo medio non poteva in alcun modo essere utilizzato per determinare il risarcimento.

Né si poteva fare ricorso all’articolo 16 della legge n. 865/1971, concernente l’indennità di esproprio, che non disciplina il diverso caso del risarcimento del danno da occupazione appropriativa di aree agricole (così Consiglio di Stato sezione VI 10 ottobre 2002 n. 5453). In ogni caso il valore di mercato non avrebbe potuto coincidere con il VAM, ma avrebbe dovuto essere valutato sulla base della potenzialità edificatoria "di fatto" dell’area, a seguito di una doverosa indagine sulla sussistenza della concreta possibilità di destinare le aree a finalità diverse da quelle agricole, per i cosiddetti "usi intermedi". Si sarebbe dovuto tener conto della possibilità di locazione dei terreni, come gli stessi appellanti avevano fatto, cedendo ad uso piazzale alla società "Interporto della Toscana centrale s.p.a." alcuni dei terreni residui di loro proprietà confinanti su di un lato con l’asse stradale "Perfetti-Ricasoli" al prezzo tutt’altro che irrisorio di € 22 al metro quadro per anno.

___ 1.§.3. Illogicamente il Tar avrebbe, da un lato, attribuito una natura conformativo-pubblicistica alle aree e, dall’altro, affermato una loro generalizzata destinazione agricola. Invece, in base al certificato storico urbanistico le aree agricole sarebbero state di ridottissima estensione. Inoltre si sarebbe illegittimamente dato rilievo ad un elemento di fatto quale l’effettiva coltivazione dei terreni nell’epoca antecedente alla loro occupazione. Tale circostanza non avrebbe alcun rilievo ai fini estimativi, perché doveva unicamente utilizzarsi il criterio suppletivo della cosiddetta "edificabilità di fatto".

___ 1.§.4. Infine si lamenta l’erroneità della decisione impugnata, che avrebbe confermato l’esattezza della stima effettuata dall’ingegnere nominato dal Comune alla luce dei prezzi emergenti dalle compravendite di terreni analoghi prodotti dalla difesa dall’amministrazione comunale, mentre il tecnico comunale non avrebbe assolutamente acquisito né valutato alcuna compravendita. Tali atti di compravendita sarebbe stati inutilizzabili, perché avrebbero riguardato terreni con destinazione agricola ed inoltre non risulterebbe provata la concreta corrispondenza delle caratteristiche dei diversi terreni.

___ 2.§. I vari profili vanno complessivamente respinti.

In primo luogo coglie nel segno la difesa del Comune quando ricorda che la sentenza n. 396/2010 -- della quale oggi gli appellanti lamentano l’elusione sostanziale -- aveva affermato che, per ciò che attiene "
…alla quantificazione del danno..", si sarebbe dovuto " far riferimento al valore venale del terreno in questione(cfr. anche C. Cost. n.349 del 2007), alla data del 25 settembre 2003 (quando, come già accennato, sono venute meno le legittime ragioni di occupazione), tenuto conto della disciplina urbanistica ‘illo tempore vigente’, in base alla quotazione di mercato dei terreni analoghi, esistenti nelle medesime zone".

E’ dunque evidente che risultano ormai coperti dal giudicato, formatosi sulla prima sentenza n. 396/2010, i due elementi fondamentali ai fini della quantificazione del risarcimento da occupazione illegittima, vale a dire il riferimento all’edificabilità "di diritto" ed alla disciplina urbanistica vigente alla data del 25 settembre 2003.

Si deve, perciò, rilevare l’inconferenza, nel caso in esame, sia dei principi, pure astrattamente condivisibili, di cui alla giurisprudenza nazionale e comunitaria in materia di diritto di proprietà, di cui al secondo motivo. sia della sentenza revocatoria della Corte di Appello di Firenze ricordata nella memoria di replica degli appellanti.

Ciò posto, ha ragione il TAR quando afferma che doveva comunque ritenersi la natura eminentemente conformativa delle previsioni urbanistiche in essere fin dal 1973 (data di approvazione da parte della Regione del PRG adottano nel 1971), con le quali i terreni in questione erano stati classificati in parte come zona agricola ed in parte come suoli destinati a opere di viabilità, con le relative aree verdi di rispetto stradale, e tranvia.

A quest’ultimo riguardo, la giurisprudenza ha correttamente concluso che il vincolo di inedificabilità della "fascia di rispetto stradale" -- che è una tipica espressione dell’attività pianificatoria della p.a. nei riguardi di una generalità di beni e di soggetti -- non ha natura espropriativa, ma unicamente conformativa, perché ha il solo effetto di imporre alla proprietà l’obbligo di conformarsi alla destinazione impressa al suolo in funzione di salvaguardia della programmazione urbanistica, indipendentemente dall’eventuale instaurazione di procedure espropriative (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 13 marzo 2008, n. 1095).

Nel caso, poi, la natura conformativa delle destinazioni urbanistiche era direttamente confermata dal carattere della prescrizione relativa all’asse viario, che era dichiaratamente "
…di massima e pertanto non rigidamente vincolante per il tracciato definitivo, il quale sarà stabilito dal P.P. p del progetto dell’opera…"(così l’art. 17 delle NTA allegate al PRG del 1985).

E’ dunque evidente che ci si trovava di fronte ad una prescrizione di natura programmatica, che come tale, non avrebbe consentito l’immediata diretta espropriabilità dell’area senza l’interposizione di un provvedimento applicativo e che, come tale, dava luogo ad un vincolo meramente conformativo sulle relative aree.

Al riguardo ha ragione il primo Giudice quando ricorda che comunque le eventuali – non meglio specificate dalle parti -- modifiche alle destinazioni di piano operate con il Piano Strutturale, adottato definitivamente dal Comune con delibera n.122 del 27 settembre 2004, nella specie non rilevavano, in ragione del fatto che si trattava di un atto successivo, approvato quasi un anno dopo la data del 25 settembre 2003 di riferimento per l’indennizzo.

In ogni caso, non vi sono quindi dubbi che, ai fini della salvaguardia delle relative prescrizioni di piano, la presenza di vincoli conformativi e di fasce di rispetto viario precludesse in radice l’edificabilità dei suoli in questione.

Contrariamente poi a quanto vorrebbero gli appellanti con il primo ed il secondo motivo, agli effetti della determinazione del ristoro dei danni, doveva tenersi esclusivamente conto del criterio della "edificabilità legale". Anche quando sussistono le infrastrutture urbanistiche, l’edificabilità di un suolo è, infatti, una condizione legale e non una qualità naturale ontologica propria dei terreni.

Deve dunque concordarsi con la Cassazione che, in presenza di un vincolo conformativo previsto dalla legge (quale è la fascia di rispetto), non sono predicabili riferimenti di effettualità edificatoria "di fatto", ma, ai fini del ristoro del proprietario inciso, rileva solo la distinzione tra aree edificabili "di diritto" ed aree " giuridicamente "non edificabili (cfr. infra multa: Cassazione civile, sez. I, 13 aprile 2006, n. 8707; Cassazione civile, sez. I, 28 ottobre 2005, n. 21092).

In tale scia, per la determinazione nel caso dell’indennità di espropriazione di aree site in fascia di rispetto stradale, era dunque necessario considerare la destinazione urbanistica degli stessi e quindi l’incidenza del vincolo conformativo di inedificabilità, derivante dalla legge e dai relativi provvedimenti di attuazione, e non poteva affatto tenersi conto di altri possibili usi, come, ad esempio, la stessa destinazione di fatto dei suoli a parcheggio autoveicoli (peraltro di dubbia legittimità, in quanto, ai sensi della lett. e) dell’art. 3 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, implica un’inequivocabile trasformazione del territorio).

Nel caso doveva farsi applicazione dell’art. 40 primo e secondo comma del d.p.r. n.327 D.P.R. 8 giugno 2001, in base al quale:

"
1. Nel caso di esproprio di un’area non edificabile, l’indennità definitiva è determinata in base al criterio del valore agricolo, tenendo conto delle colture effettivamente praticate sul fondo e del valore dei manufatti edilizi legittimamente realizzati, anche in relazione all’esercizio dell’azienda agricola, senza valutare la possibile o l’effettiva utilizzazione diversa da quella agricola.

2. Se l’area non è effettivamente coltivata, l’indennità è commisurata al valore agricolo medio corrispondente al tipo di coltura prevalente nella zona ed al valore dei manufatti edilizi legittimamente realizzati….".

Per questo, contrariamente a quanto vorrebbero poi i ricorrenti con la seconda e terza rubrica, in considerazione della sussistenza di vincoli e della presenza della coltivazione dei terreni a quella data, legittimamente il Comune ha fatto riferimento al c.d. "valore agricolo medio" (VAM) ed ha tenuto conto della esistenza di coltivazioni.

In base al portato sostanziale del giudicato, del quale i ricorrenti pretendono l’esatta ottemperanza, la valutazione doveva essere quindi effettuata "
… in base alla quotazione di mercato dei terreni analoghi, esistenti nelle medesime zone…".

In conseguenza è del tutto infondato anche il quarto motivo.

Quanto poi al riferimento, da parte del TAR, agli atti di compravendita di terreni analoghi, introdotti dalla difesa del Comune in sede di giudizio di primo grado, tale deduzione non costituisce affatto una sorta di successiva integrazione giudiziale della motivazione, ma si pone, sul piano processuale, come elemento di prova circa la correttezza sostanziale delle valutazioni effettuate dal Comune nella sua offerta di ristoro.

In conclusione tutti i motivi di appello sono privi di fondamento giuridico.

L’appello deve conseguentemente essere respinto.

Le spese, ai sensi dell’art. 26 del c.p.a., seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando:

___ 1. respinge l’appello, come in epigrafe proposta;

___ 2. condanna gli appellanti al pagamento delle spese del presente giudizio, che vengono liquidate in € 3.000,00 (tremila/00) in favore del Comune di
Alfa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2012 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Numerico, Presidente
Sergio De Felice, Consigliere
Guido Romano, Consigliere
Andrea Migliozzi, Consigliere
Umberto Realfonzo, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il
27/09/2012



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