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Risarcibilità del danno da ritardo

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Giustizia Amministrativa

T.A.R. PUGLIA-LECCE, SEZ. I, sentenza 21 febbraio 2013, n. 382 (Pres. Cavallari, Est. Lattanzi)


Sommario:
abstract
massime estratte dalla sentenza
sentenza per esteso
di possibile interesse anche

abstract

Il T.A.R., pronunciandosi in tema di risarcibilità del danno da ritardo, ritiene al tal fine non sufficiente la sola violazione del termine massimo di durata del procedimento amministrativo, essendo necessario l’accertamento del dolo o della colpa della P.A., del nesso di causalità e del danno lamentato.

Precisa, inoltre, sulla risarcibilità del danno da ritardo nell’ipotesi di intervento nel procedimento da parte di più Amministrazioni.

massime estratte dalla sentenza

1. sugli elementi necessari per la risarcibilità del danno da ritardo
La risarcibilità del danno da ritardo, ai sensi dell’art. 2 bis, l. 7 agosto 1990 n. 241, postula in ogni caso il necessario accertamento della colposità dell’inerzia, la cui dimostrazione incombe sul danneggiato, non bastando la sola violazione del termine massimo di durata del procedimento amministrativo: tale violazione, infatti, di per sé non dimostra l’imputabilità del ritardo, potendo la particolare complessità della fattispecie o il sopraggiungere di evenienze non imputabili all’amministrazione escludere la sussistenza della colpa.

Il riconoscimento della responsabilità della P.A. per il tardivo esercizio della funzione amministrativa richiede, oltre alla constatazione della violazione dei termini del procedimento, l’accertamento che l’inosservanza delle cadenze procedimentali sia imputabile a colpa o dolo dell’Amministrazione medesima, che il danno lamentato sia conseguenza diretta ed immediata del ritardo dell’Amministrazione, nonché la prova del danno lamentato.



2. sulla risarcibilità del danno da ritardo nell’ipotesi di intervento nel procedimento di più Amministrazioni
Se le amministrazioni che intervengono nel procedimento sono più di una, le responsabilità vanno separate; e ciò è tanto più necessario nel caso che l’azione risarcitoria venga esercitata nei confronti di una sola delle amministrazioni interessate.
In altri termini, la responsabilità nel ritardo va individuata alla luce dell’azione esercitata.

Se è esercitata l’azione risarcitoria nei confronti di un’amministrazione ed è indubbio che il termine di legge sia stato superato, ma è altrettanto indubbio che tale superamento è dovuto anche al ritardo di un’altra amministrazione nel compiere quanto di propria competenza (ritardo da valutare con riferimento al termine complessivo previsto dalla legge), non sarebbe equo ritenere la responsabilità della prima amministrazione per fatti alla stessa non addebitabili.

sentenza per esteso


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
Lecce - Sezione Prima
ha pronunciato la presente

SENTENZA


sul ricorso numero di registro generale #### del 2011,

proposto da:


Alfa Srl, rappresentata e difesa dall’avv. Andrea Sticchi Damiani, con domicilio eletto presso Andrea Sticchi Damiani in Lecce, via omissis;

contro


Regione Puglia, rappresentato e difeso dagli avv. Vittorio Triggiani, Pier Luigi Portaluri, con domicilio eletto presso Pier Luigi Portaluri in Lecce, via
omissis;

per l’accertamento dell’inadempimento della Regione Puglia al proprio obbligo generale di conclusione del procedimento di cui all’art. 2, comma 1, L. 241/1990 e all’obbligo di concludere nel termine di cui all’art. 12 del D.Lgs. 387/03, il procedimento avviato con istanza di autorizzazione unica procollata agli atti del Servizio industria ed industria energetica in data 07.05.2009,

e per il risarcimento del danno.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 novembre 2012 il dott. Claudia Lattanzi e uditi l’avv. Andrea Sticchi Damiani, per la ricorrente, e gli avv.ti prof. Pierluigi Portaluri e Giorgio Portaluri, quest’ ultimo in sostituzione dell’avv. Vittorio Triggiani, per la Regione;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO


La società
Alfa ha chiesto, con il presente ricorso, l’accertamento del proprio diritto al risarcimento dei danni.

La società ricorrente, il 7 maggio 2009, ha domandato il rilascio di un’autorizzazione unica per la costruzione e l’esercizio in agro del comune di
omissis di un impianto di produzione di energia elettrica da fonte fotovoltaica di potenza nominale pari a 2,4 Mw.

La Regione, con note del 10 giugno 2009 e 16 novembre 2009, ha chiesto l’integrazione della documentazione già prodotta; note riscontrate dalla ricorrente il 5 febbraio 2010.

La Regione, quindi, con nota del 22 marzo 2010, ha comunicato l’avvio del procedimento e, con successiva nota del 13 maggio 2010, ha convocato, per il giorno 29 giugno 2010, la prima riunione della conferenza di servizi.

La ricorrente, con ricorso del 1° dicembre 2011, ha chiesto l’accertamento del silenzio della Regione sulla propria domanda per il rilascio dell’autorizzazione unica.

La Regione, con provvedimento del 17 novembre 2011, ha comunicato alla società ricorrente la conclusione positiva della conferenza di servizi.

La ricorrente, deducendo l’impossibilità attivare l’impianto entro il 29 marzo 2012 – termine richiesto dal nuovo Decreto c.d. Romani (d.lgs 3 marzo 2011, n. 28) per accedere alle tariffe incentivanti – ha quindi chiesto il risarcimento del danno per i seguenti motivi: 1. Violazione, falsa ed erronea interpretazione e applicazione dell’art. 2 l. 241/1990, nonché dell’art. 12 d.lgs. 387/2003 e del punto 2.3.4 della delibera di G.R. 35/2007; violazione dei principi di buona andamento dell’azione amministrativa, del giusto procedimento; inosservanza colposa del termine di conclusione del procedimento. 2. Diritto al risarcimento del danno da ritardo ex art. 30 d.lgs. 104/2010, art. 2 bis l. 241/1990 per violazione del termine di cui all’art. 12 d.lgs. 387/2003.
Deduce la ricorrente che la Regione non ha assunto alcun provvedimento nel termine massimo di conclusione del procedimento individuato dalla normativa in 180 giorni, e che il danno è riferibile al lucro cessante e al danno emergente.

La Regione si è costituita con atto del 29 maggio 2012 e con memoria del 22 ottobre 2012 ha rilevato che non è ascrivibile alla regione stessa alcun colpevole ritardo e che non sono stati provati i presupposti richiesti dall’art. 2043 c.c.

Le parti hanno poi depositato ulteriori memorie.

Nella pubblica udienza del 12 dicembre 2012 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO


1. Com’è noto la l. 69/2009 ha introdotto con l’art. 2 bis (l. 241/1990) una disciplina sul danno da ritardo stabilendo che "Le pubbliche amministrazioni … sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento" (comma 1).

Anche a seguito dell’introduzione di questo articolo la giurisprudenza non è concorde sull’ammissibilità del riconoscimento di un danno da mero ritardo richiedendo alcuni la preventiva verifica sulla spettanza del bene della vita.

Nel caso in esame, la Regione, con provvedimento del 17 novembre 2011, ha comunicato alla società ricorrente la conclusione positiva della conferenza di servizi. Pertanto, posto che è stata la stessa Amministrazione che ha riconosciuto la spettanza del bene della vita, è indubbia la ammissibilità della richiesta di risarcimento del danno.

È da evidenziare comunque che l’esistenza del danno non può presumersi iuris tantum, cioè non deriva direttamente dal ritardo nell’adozione del provvedimento, ma è comunque necessario che il danneggiato provi tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda, ossia oltre al danno, l’elemento soggettivo del dolo o della colpa ed il nesso di causalità tra danno ed evento.

La risarcibilità del danno da ritardo, ai sensi dell’art. 2 bis, l. 7 agosto 1990 n. 241, postula in ogni caso il necessario accertamento della colposità dell’inerzia, la cui dimostrazione incombe sul danneggiato, non bastando la sola violazione del termine massimo di durata del procedimento amministrativo: tale violazione, infatti, di per sé non dimostra l’imputabilità del ritardo, potendo la particolare complessità della fattispecie o il sopraggiungere di evenienze non imputabili all’amministrazione escludere la sussistenza della colpa (così Tar Lecce, sez. I, 2 novembre 2011, n. 1911).

In definitiva, il riconoscimento della responsabilità della P.A. per il tardivo esercizio della funzione amministrativa richiede, oltre alla constatazione della violazione dei termini del procedimento, l’accertamento che l’inosservanza delle cadenze procedimentali sia imputabile a colpa o dolo dell’Amministrazione medesima, che il danno lamentato sia conseguenza diretta ed immediata del ritardo dell’Amministrazione, nonché la prova del danno lamentato.

Per ogni ipotesi di responsabilità della Pubblica amministrazione, per danni conseguenti a illegittimo esercizio o mancato esercizio dell’attività amministrativa, spetta al ricorrente fornire la prova dell’esistenza del danno, non potendosi invocare il cd. principio acquisitivo perché tale principio attiene allo svolgimento dell’istruttoria e non all’allegazione dei fatti e, se anche può ammettersi il ricorso alle presunzioni semplici ai sensi dell’art. 2729 c.c. per fornire la prova del danno subito e della sua entità, è ineludibile l’obbligo di allegare circostanze di fatto precise (così Cons. St., sez. V, 12 giugno 2012, n. 3441).

2. Nella fattispecie in esame non è rinvenibile l’elemento soggettivo della colpa dell’amministrazione.

È stato precisato, in proposito, che la responsabilità dell’amministrazione va affermata costruendo in termini peculiari il rapporto fra l’attività amministrativa e i termini di riferimento di questa, cioè l’osservanza di leggi regolamenti, ordini o discipline, atteso che l’inosservanza di tali regole non determina di per sè la violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ben potendo gli errori interpretativi di norme o le omissioni essere ritenuti scusabili.

La mancata osservanza del termine non dimostra di per sé l’imputabilità del ritardo, potendo la particolare complessità della fattispecie o il sopraggiungere di evenienze non imputabili all’amministrazione escludere l’esistenza della colpa.

"A titolo esemplificativo, sono stati ravvisati gli indici rivelatori della colpa della pubblica amministrazione nella gravità della violazione, nel carattere vincolato dell’azione amministrativa giudicata, nell’univocità della normativa di riferimento anche alla luce dell’eventuale apporto partecipativo dell’interessato. Diversamente, sono ritenuti ascrivibili nell’ambito dell’errore scusabile quale fattore di giustificazione idoneo ad escludere l’elemento soggettivo della colpa, le fattispecie di procedimenti caratterizzati da particolare complessità, la novità della questione di diritto affrontata, la natura dubbia della normativa di riferimento insuscettibile di agevole soluzione" (Tar Napoli sez. VIII, 26 ottobre 2011, n. 4942).

Per quanto riguarda il nesso di causalità, questo richiede un legame diretto tra l’evento verificatosi e il comportamento omissivo dell’amministrazione rispetto al comportamento giuridicamente imposto, la mancata adozione del provvedimento nei termini, con la precisazione che, in applicazione dell’art. 30 codice del processo, si deve escludere il risarcimento di quei danni che si sarebbero potuti evitare secondo l’ordinaria diligenza.

In sostanza, "rispetto al danno da fattispecie omissiva e specificamente da ritardo della pubblica amministrazione, non basta sottoporre a vaglio il comportamento tenuto dall’amministrazione rispetto alle scansioni procedimentali determinate ex lege, ma occorre aver riguardo al complesso della vicenda nel suo insieme onde verificare l’esistenza e/o l’eventuale concorso di altri fattori causali o concausali che possano aver esplicato efficacia più o meno determinante rispetto alla produzione del danno. Tra i fattori concausali da prendere in considerazione non può trascurarsi il rilievo del concorso del comportamento di altre autorità o terzi estranei rispetto alla parte evocata in giudizio, o dello stesso danneggiato in quanto rilevante ai sensi dell’art. 1227 c.c.." (Tar Napoli, 4942/2011 cit.).

In particolare, il comportamento dell’amministrazione va valutato unitamente a quello tenuto dal danneggiato, "il quale riveste il ruolo di parte essenziale e attiva del procedimento, e in tale veste dispone di poteri idonei ad incidere sulla tempistica e sull’esito del procedimento medesimo, attraverso il ricorso ai rimedi amministrativi e giustiziali riconosciutigli dall’ordinamento giuridico." (Tar Napoli, 4942/2011 cit.).

A questo si deve aggiungere che se la legge prevede la risarcibilità del danno provocato dall’amministrazione, ipotizza una situazione nella quale unica sia l’amministrazione interessata.

Se invece le amministrazioni che intervengono nel procedimento sono più di una, le responsabilità vanno separate; e ciò è tanto più necessario nel caso che l’azione risarcitoria venga esercitata nei confronti di una sola delle amministrazioni interessate.
In altri termini, la responsabilità nel ritardo va individuata alla luce dell’azione esercitata.

Se è esercitata l’azione risarcitoria nei confronti di un’amministrazione ed è indubbio che il termine di legge sia stato superato, ma è altrettanto indubbio che tale superamento è dovuto anche al ritardo di un’altra amministrazione nel compiere quanto di propria competenza (ritardo da valutare con riferimento al termine complessivo previsto dalla legge), non sarebbe equo ritenere la responsabilità della prima amministrazione per fatti alla stessa non addebitabili.

Si pongono perciò le questioni di scindere la responsabilità dell’una da quella dell’altra, di ritenere il concorso di tutte o alcune delle amministrazioni coinvolte, di graduare la responsabilità di ognuna.

Oltre a ciò, si deve poi tener conto dei ritardi addebitabili alla stessa istante, cioè del concorso della stessa.

3. Posti questi principi, è da rilevare come, nel caso in esame, il danno lamentato dalla ricorrente non sia ascrivibile alla Regione, e questo perché da un lato non è rinvenibile alcuna colpa dell’amministrazione procedente e dall’altro perché il ritardo è stato determinato, in gran parte, dalla condotta della stessa ricorrente.

In particolare, la società ricorrente ha chiesto il rilascio dell’autorizzazione unica il 7 maggio 2009 e la Regione, con note del 10 giugno e del 16 novembre 2009, ha richiesto l’integrazione della documentazione, inviata dalla ricorrente il 5 febbraio 2010.

La Regione ha convocato la conferenza di servizi per il 29 giugno 2010.

La ricorrente, con domanda del 25 giugno 2010 ha richiesto alla Provincia di Lecce la verifica dell’assoggettabilità a VIA dell’intervento proposto, intervenuta l’8 febbraio 2011.

Nella riunione della conferenza di servizi, la Provincia ha ritenuto il progetto contrastante con la previsione di cui all’art. 26, comma 4, cod. strada e ha quindi invitato la ricorrente a modificare il progetto, l’Acquedotto Pugliese ha ritenuto di non potersi esprimere "in quanto non è mai venuto in possesso degli elaborati grafici di progetto", l’Arpa ha espresso parere tecnico negativo ritenendo necessaria l’acquisizione di ulteriore documentazione, e la Soprintendenza ha richiesto alla ricorrente la trasmissione della Carta del rischio archeologico.

La ricorrente ha depositato presso la Regione la "variante al progetto definitivo" il 27 luglio 2010, e il 21 novembre 2010 ha trasmesso alla Soprintendenza ciò che questa aveva richiesto; ha fornito il 25 novembre 2010 controdeduzioni al parere negativo dell’Arpa.

La Soprintendenza ha espresso parere positivo il 9 marzo 2011, il servizio provinciale agricoltura della Regione ha espresso il proprio parere il 24 maggio 2011 (a seguito di quattro integrazioni documentali di cui l’ultima il 7 aprile 2011), l’Arpa – solo a seguito di un sollecito da parte della regione – ha espresso il proprio parere negativo il 16 giugno 2011, confermato da un ulteriore parere del 21 giugno 2011.

Pertanto, la Regione, con nota del 28 luglio 2011, ha comunicato alla società ricorrente, ai sensi dell’art. 10 bis l. 241/1990, motivi ostativi alla favorevole conclusione del procedimento.

La ricorrente, con nota del 13 ottobre 2011, ha presentato una seconda variante al progetto originale volta all’adeguamento del progetto "al fine di rispettare la distanza di oltre 1 Km dalla aree edificabili del Comune di
omissis".

4. Dalla ricostruzione dei fatti emerge che il ritardo nell’adozione del provvedimento finale è dipeso da una serie di concause: la complessità del procedimento che ha richiesto la partecipazione di numerose amministrazioni, i ritardi nel rilascio di pareri necessari, e principalmente il comportamento della stessa ricorrente.

Infatti la ricorrente ha più volte integrato, nei confronti di varie amministrazioni, la documentazione, e questo ha influito sulla conclusione del procedimento, atteso che il termine decorre da quando la documentazione è completa.

La ricorrente, inoltre, ha introdotto, nell’ambito del procedimento volto al rilascio dell’autorizzazione unica, la istanza di verifica dell’assoggettabilità a VIA, cioè un procedimento autonomo che si è concluso dopo circa un anno.

Infine, ha presentato due varianti che hanno comportato la rinnovazione del procedimento, col decorso del termine previsto dalla legge per intero.

Se è vero che l’attivazione della conferenza di servizi comporta il confluire dei vari segmenti in un unico procedimento, è altrettanto vero che, nella specie, la ricorrente ha attivato un procedimento autonomo, senza poi utilizzare gli strumenti processuali utili per contrastare l’inerzia dell’amministrazione adita.

In sostanza, il ritardo nella conclusione del procedimento imputato dalla ricorrente all’Amministrazione regionale non può essere considerato quale una conseguenza diretta del comportamento della Regione, ma della particolare complessità del procedimento e dell’esistenza di evenienze non imputabili all’amministrazione, quali i comportamenti di altre amministrazioni e principalmente il comportamento della stessa ricorrente; questa, da un lato, ha dato causa a ritardi con la produzione di documentazione incompleta, dall’altro non si è tutelata giudizialmente nei confronti dei ritardi alla stessa non ascrivibili, con ciò escludendo la risarcibilità dei relativi danni, ai sensi dell’art. 30 c.p.a. Tutto ciò porta a escludere la colpa dell’amministrazione regionale.
5. In conclusione, il ricorso deve essere respinto.

Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.


Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 22 novembre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Cavallari, Presidente
Giuseppe Esposito, Primo Referendario
Claudia Lattanzi, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il
21/02/2013

di possibile interesse anche:


T.A.R. PUGLIA-LECCE, SEZ. I, sentenza 11 settembre 2012
(natura e riconoscimento del danno da ritardo, onere della prova)

T.A.R. CALABRIA-CATANZARO, SEZ. I, sentenza 14 maggio 2012
(momento genetico del diritto al risarcimento del danno da ritardo, valutazione della spettanza del bene della vita, incidenza sul risarcimento della mancata attivazione del rito del silenzio)




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